城镇化发展要走资源节约型道路

第三节　城镇化发展要走资源节约型道路

基于各自目标的差异，城镇化与耕地保护之间存在着对立统一的关系。城镇化的目标是实现农村人口向城镇的转移，并为进城农民提供生活和工作场所，最终将其转变为城镇人口；而耕地保护的目标是实现粮食安全。城镇化需要占用耕地，而占用耕地会危及粮食安全。在这个意义上，城镇化发展与耕地保护之间存在着不可调和的矛盾。但城镇化具有人口、土地、资源等要素的聚集效应，城市的非农土地利用效率明显高于农村，城镇的人均用地低于农村居民点，城市基础设施集中供应可以节约能源。在这个意义上，城镇化的聚集效应最终将导致耕地的增加、资源的节约，它与耕地保护之间存在着辩证统一的关系。

一、从长远和整体来看，城镇化聚集效应有利于节约土地

城镇化的过程伴随着人口向城市的集中，经济和社会活动不断向城市聚集，它意味着单位面积的城市土地承载着更多的人口以及经济和社会活动。因此，城镇化的过程也是实现土地集约利用的过程。城市土地的集约利用，一般是指通过土地结构的优化和合理布局，充分挖掘土地的潜力，以此来提高单位面积土地利用率和土地利用效益的过程。伴随着城镇化的不断发展，农村将释放出更多的可耕种土地，因此城镇化的发展为保护耕地资源提供了现实条件。

一是产业的聚集带来土地产值的提高。城镇化不仅表现为人口由乡村向城市转移、城市人口的膨胀、城市区域的扩张，还表现为产业结构由第一产业向第二和第三产业转移、城市经济效率（即城市人均GDP）不断增长等方面。城镇化开始之前，以农业为主导的土地利用使土地的经济产出比较低下。在城镇化进程中，随着工业和第三产业在城市的聚集和快速发展，农业不断减少，第一产业在国民生产总值中的地位不断下降，而第二、第三产业的地位不断上升。这个过程也是城市土地经济效益不断增值的过程。改革开放以来，我国的产业结构经历了比较大的变化。从长期的变动趋势来看，三次产业之间的比例关系有了明显的改善，产业结构正向合理化方向变化（见下图），第一产业在GDP中的比重呈现持续下降的态势，第二产业的比重经历了不断波动的过程，但长期稳定保持在40%～50%之间，第三产业在国民经济中的比重处于不断上升的过程之中，比重由1979年的21.9%大幅上升至2006年的39.5%。

1978～2007年我国三次产业结构变动图^[13]

二是城市土地的立体综合利用节约土地资源。在城镇化过程中，城市空间的立体利用表现为土地地上和地下空间利用的广度和深度不断增强。随着城镇化的加快及建筑技术的发展，在一定程度上能够解决城市用地紧张问题。据国外资料分析，9、10层的建筑分别比5层建筑节约用地23%～38%和32%～49%。^[14]同时，现代技术应用于城市地下空间的开发，即地铁等交通运输条件的改善与地下商业街的建设等，都带动了城市向地下扩展空间，达到节约土地资源、提高土地利用集约程度的目的。有研究表明，每增加一个农村人口要占用耕地0.0146公顷，而每增加一个城市人口则只占耕地0.0099公顷，这就意味着每个农村人口转变为城市人口，节约0.0047公顷土地。^[15]

三是城市人均建设用地和居住面积低于农村。有研究表明，同一时期内，城镇和农村人均建设用地面积差异较大，城市人均用地面积远远低于村镇人均用地规模。随着经济的发展和城市居民人均收入的增加，市民对人均用地的需求还会增加。有关数据显示，1988年，我国城市人均建设用地面积为100平方米，远远低于农村居民点人均占地面积170平方米的水平。^[16]目前我国城市人均建设用地约133平方米，农村人均建设用地约214平方米。因而可粗略估计，每当一个农村人转变为城市人，将节约81平方米的土地。^[17]

二、从目前来看，城镇化的快速发展要占用大量耕地

城镇化并非一个静态的结果，而是始终处在动态的变化之中，不断由较低级形态向较高级形态发展。1979年，美国地理学家诺瑟姆将世界各国的城镇化轨迹概括为一条S形曲线。他认为，城镇化发展机制类似有机体生长的过程，存在着明显的阶段性特点。在下图中，S形曲线斜率较小的左下段代表城镇化初期（起始）阶段，在此阶段，城镇化水平较低，约在10%～30%，发展速度较慢，农业占据着主导地位；在S形曲线斜率较大的中间段，代表城镇化中期（加速）阶段，此阶段的城镇化水平在30%～60%，人口、资本等生产要素迅速向城镇聚集，发展速度较快；S形曲线斜率较小的右上段代表城镇化后期（停滞）阶段，此阶段的城镇化水平在60%以上，但增长速度趋于缓慢甚至停滞。

城镇化发展的S形曲线（诺瑟姆曲线）

城镇化作为社会经济的发展过程，其对土地的利用也是动态性的，不同的阶段对土地资源的利用存在着不同的特征。在城镇化发展的初期阶段，农业占主导地位，城市占用耕地较少；当城镇化水平进入中期阶段，人口和资本等生产要素向城市流动加快，城镇占用耕地的规模和速度都将加快；到后期阶段，城镇化速度趋于缓慢，城镇将减少对耕地的占用，逐渐趋于停滞状态。

2000年，我国城镇化率达到36%，2010年达到50%，到2030年将达到60%。目前，我国城镇化水平处于快速发展时期，对耕地的占用规模还将持续扩大。据了解，每年国家和地方的重点建设项目大约需要占用1200～1500万亩土地，而近三年全国每年计划建设用地的指标大约为600万亩，供需矛盾相差一倍。到2020年，全国公路、机场、空港等基础设施建设用地只能满足2／3，港口、码头建设用地只能满足1／3；城市与农村争地，工业与农业争地，燃料与粮食争地，住房与庄稼争地，城市扩张和过度耕牧并存，土地资源保障发展的压力很大。当前，我国加快推进工业化、城镇化，对土地资源的刚性需求形势（包括对耕地的占用）相当长时期内不会改变。有学者对我国城镇化进程中耕地资源的变化趋势进行了预测研究，他们得出的结果是，在2010年、2020年、2030年、2050年城镇化水平分别为45%、50%、60%和70%的条件下，我国耕地资源总量将呈递减趋势，分别为11014.49公顷、10630.30公顷、9861.92公顷和9093.54公顷。从我国建设项目占用耕地资源的数量来看，1986～2006年，全国城镇化水平提高了19.38个百分点，同期建设项目占用耕地增加了351.6公顷，占全部耕地减少量的19.1%，年均建设占用耕地17.58万公顷。按此速度，到2020年，全国耕地面积将进一步减少约900万公顷，即耕地面积将减少到16.92亿亩，与到2020年保有耕地18亿亩的目标相差1.08亿亩，耕地资源保护的形势极为严峻。^[18]从这个角度考虑，在城镇化发展过程中，必须有效地保护耕地，走资源集约型城镇化道路。

三、城镇化要走土地节约集约型的发展道路

我国是世界人均土地资源较少的国家之一，基于这一国情和目前的经济发展水平，城镇化发展的重点战略应是走内涵式发展之路。在城镇化发展过程中，我们一定要严格限制城市的过度扩展，通过控制城市建设用地、挖掘城市用地潜力，提倡土地的节约和集约利用，坚持可持续发展的方向。我国人多地少，在土地利用方面，不能跟美国比，应该向日本、韩国学习。如果说节约是反对浪费，集约则是放弃粗放、通过精细操作来提高土地的利用效率。节约用地主要针对的是增量土地的控制和利用，而集约则着重强调对存量土地的利用。换句话说，建设用地的集约利用，就是通过增加存量土地的投入，改善土地的经营和管理，使土地利用的综合效益和效率不断提高。节约集约用地在我国已经从一般性概念变为国家层面的要求。

从节约集约利用土地方面来看，我国实行了世界上最为严格的土地管理制度。2004年10月，重新修订的《土地管理法》经第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过。《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”1998年通过的《土地管理法实施条例》第十九条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“实现土地利用方式的转变”、“实行强化节约和集约用地政策”；2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》再次指出“大力促进节约集约用地”。至此，以节约用地方式、走集约式城镇化道路，成为我国土地利用的基本原则。它具体包括以下几点措施。

一是节约和集约利用城镇土地，提升土地的利用效率。一般来讲，城镇土地具有高投入、高产出的特点，所以它的使用效率和集约利用水平比农业土地要高得多。集约利用是城镇土地的基本特性。但目前我国城镇中有大部分土地没有被充分利用。随着工业化的发展，工业土地集约利用的内涵不断丰富。当前我国工业用地集约利用中存在着缺乏科学规划、供地过程不规范、批后监管不足等问题。各地应通过项目集中聚集、技术改进、存量挖潜这三种模式，因地制宜地优化区域工业区土地的集约利用，提高土地产出率，走内涵式发展和可持续发展之路，而不应从扩大工厂的规模方面考虑。具体的做法是：第一，集中产业。减少乡镇工业集中区，引导工业项目向工业园区集中，共享基础设施，节约土地。第二，改进技术。提高工业企业的专业技术水平，在不扩张用地的前提下，通过技术改造来提高产能和效益，鼓励企业提高用地效率。第三，挖掘存量。采用科学的技术方法，改造不适宜的限制性地域，改进落后的土地利用方式，制定多种方式的轮流使用和立体利用措施。在城镇化过程中，各地要根据效益优先的原则进行产业结构调整，发展高效产业，进行产业升级，达到节约集约用地的目的；^[19]住宅建设方面，在符合城市总体规划的前提下，可通过旧城改造，使建筑向立体空间发展，提高容积率和建筑高度、建筑密度，增强城区容量，提高土地空间利用率；在城镇设置方面，调整区域城市结构，加强城市、集镇的相互协作，取消重复设置，减少城镇化过程中不必要的耕地浪费。

二是建立以土地整理为基础的城镇化战略。土地整理，从广义上讲，是一个国家或地区补充耕地和实现耕地保护目标的重要手段；从狭义上讲，是一个国家或地区为改变地块零散、插花的状况，改良土地，提高土地的利用率、劳动生产率，改善环境而采取的一整套合理组织土地利用、调整土地权属的综合措施。它是针对土地利用粗放、浪费严重而采取的重大举措，其实质是把粗放型土地利用方式转变成集约化经营土地。

土地整理分为两大类，即农用土地整理和城市土地整理。农用土地整理又分为农用土地整理、农用土地开发和农用土地复垦三种。我国现在将土地的整理重点放在农村，并以农用土地整理为主。对农用土地整理主要包括：农村居民点的整理，平整土地，改良土壤，修建田间道路、生产道路，挖设沟渠，布置林网，埋设浇水管线等综合建设。农用土地开发主要包括：在荒地、坡地、滩涂地等原来不能耕种的土地上，使用科学有效的施工技术对土地进行规划和改良，达到耕种的需要，以增加耕地面积。农用土地复垦主要包括：在矿山生产及自然灾害损毁的废弃土地上，使用科学有效的施工技术使土地恢复开垦耕种，在复垦后的土地上合理布局，修建田间道路、生产道路，挖设沟渠，布置林网，埋设浇水管线等。2003年，《全国土地开发整理规划》颁布，确定了10个土地整理重点区域，涉及1180个县（市、区）；确定11个土地复垦重点区域和27个土地复垦重点县（市、区），涉及325个县（市、区）；确定6个土地开发重点区域，涉及115个县（市、区）。2005年，国土资源部下发了《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》，提出促进资金与资源的合理配置，支持重大工程和重点区域建设用地。

只有通过土地整理，才能改变土地利用粗放、浪费严重的局面，才能提高土地的集约利用，实现土地的规模经营。土地整理既可以为城镇化发展提供必要的建设用地，又可以促进区域耕地总量的动态平衡，它是我国保护耕地的重要举措。

据测算，2008年，我国农村居民点占地约2.4亿亩，农村居民人均建设用地为229平方米，远超过国家规定的人均150平方米的最高标准。即使不考虑农村人口的减少，仅仅将农村人均占地的水平降低到国家标准，全国将可以节约土地约8400万亩。根据我国《土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，到2020年，我国耕地减少量要控制在2100万亩。如果考虑到农村人口不断减少的基本趋势，我国农村集体建设用地整理空间更大。^[20]

三是完善耕地占补平衡制度。耕地占补平衡制度，即占用耕地补偿制度，它主要是对非农建设占用耕地的约束，要求建设占用耕地与土地开发整理新增耕地之间保持总量动态平衡，以保证耕地数量不减少、质量不降低。我国《土地管理法》规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”《土地管理法实施条例》第十六条规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。”耕地占补平衡作为耕地保护的一项基本制度，不但对于遏制耕地锐减的势头，实现耕地总量的动态平衡和社会经济可持续发展等具有重要意义，而且直接关系到各级政府耕地保护责任目标的实现和能否守住18亿亩耕地红线。自这项制度实施以来，我国耕地占补平衡工作已取得巨大成绩，在一定程度上缓解了因非农建设占用所造成的耕地压力，各省、自治区、直辖市基本实现了耕地的总体平衡。但若按建设用地项目考核，在一些地方还存在“占多补少”、“占优补劣”的现象，质量问题一直是耕地占补平衡工作中的薄弱环节。这就要求不断完善耕地占补平衡制度，真正做到在城镇化发展占用耕地的过程中，保持耕地的总量动态平衡。

四是破除农民进城的制度障碍，实现进城农民真正城镇化。由于城市人均用地远低于农村居民点，所以若加快城镇化进度，减少农村人口，让绝大多数农民进城成为新市民，就可以节约大量的土地。近三十多年，我国两亿多农民进城打工，这些农民工生活、工作在城市，却没有享受到城镇居民同等的权益，也没有享受到他们自己创造的经济成果。在城镇，由于受制度的限制，这些农民工没有固定的工作、住房，没有完善的社会保障，孩子不能在城市上学，导致他们不安心在城市工作和生活，于是导致进城农民工“城乡两栖”现象的出现，许多学者将这部分农民工称为“半城市化”状态。他们工作在城市，只能在那里租房；赚钱后又在农村盖很大的房子，这样就产生了城乡两头占地的状况。进城农民在农村占用的生活用地不能有效退出，是造成我国耕地大量减少的原因之一。要改变这种状况，只有实现进城农民工真正的城市化。各级政府要积极推进户籍制度、社会保障制度、就业制度、住房制度等相关领域的改革，使得农民进城后能够在当地获得合法的身份、稳定的生活保障和固定的居所，最终可以把整个家庭都迁移到城市生活。只有这样，进城农民才无后顾之忧，才肯放弃农村的宅基地、责任田，实现真正的城市化，因此而释放出来的农村居住用地就可以通过复垦成为新的耕地。农村居住用地的退出足以抵消农民在城市居住、生活、生产所占用的土地。

我国的城镇化正处于快速发展阶段，在土地资源稀缺的情况下，我们必须认真落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。城镇化要坚持在保护中发展，以发展促保护，使城镇化真正有利于实现集约用地；既不能不顾当前经济建设的合理要求，单纯地为了保护耕地而保护耕地，也不能只考虑城镇化的发展，而忽视耕地的保护。在城镇化的发展中，要提高城镇土地的开发和利用效率，克服当前耕地紧张和耕地闲置浪费严重这一对矛盾，实现城镇化发展与耕地保护的有机统一，推进城镇化健康持续地发展。

【注释】

[1]冯卫星：《城镇化进程中的农地资源优化配置探析》，《经济师》，2011年第8期。

[2]项英辉、李荣斌：《城镇化对我国耕地资源变化的影响分析》，《沈阳建筑大学学报（社会科学版）》，2008年第3期。

[3]冯卫星：《城镇化进程中的农地资源优化配置探析》，《经济师》，2011年第8期。

[4]中央电视台《国情备忘录》项目组：《耕地红线：坚守18亿亩红线》，人民网，2010年4月21日。

[5]黄应来：《18亿亩耕地红线须严守》，《南方日报》，2011年9月21日。

[6]杨伟民：《中国城镇化需纠正低密度化分散化倾向》，财经网，2011年5月11日。

[7]杨伟民：《中国城镇化需纠正低密度化分散化倾向》，财经网，2011年5月11日。

[8]中央电视台《国情备忘录》项目组：《耕地红线：坚守18亿亩红线》，人民网，2010年4月21日。

[9]于猛：《全国房产商囤地近18万亩　若建成可供800万人住》，《人民日报》，2011年7月28日。

[10]蔡金水：《中国如何走出土地困境》，人民论坛网，2010年9月20日。

[11]孙英兰：《中国耕地质量现状调查：污染土壤占五分之一》，《瞭望新闻周刊》，2010年9月20日。

[12]杨伟民：《中国城镇化需纠正低密度化分散化倾向》，财经网，2011年5月11日。

[13]邹东涛：《中国改革开放30年（1978～2008）》，社会科学文献出版社2008年版。

[14]侯力著：《中国城市化过程中耕地资源保护研究》，中国社会科学出版社2010年版，第88页。

[15]张洪斌：《土地非农化机制研究》，浙江大学博士论文，2001年。

[16]侯力著：《中国城市化过程中耕地资源保护研究》，中国社会科学出版社2010年版，第88页。

[17]蔡金水：《中国如何走出土地困境》，人民论坛网，2010年9月20日。

[18]侯力著：《中国城市化过程中耕地资源保护研究》，中国社会科学出版社2010年版，第90页。

[19]贾宏俊、黄贤金、于术桐、王广洪、郑泽庆：《中国工业用地集约利用的发展及对策》，《中国土地科学》，2010年第9期。

[20]李铁：《城乡统筹中的集体建设用地的制度改革》，《理论动态》，2011年第2期。